Новости

26 октября 2016г. Москва

Минэкономразвития «разрежет» Россию на макрорегионы. Мнение В.В. Климанова

Ведомство разрабатывает концепцию Стратегии пространственного развития страны до 2030 года, подразумевающую структурирование регионов по различным признакам, что, по мнению ряда экспертов, может привести к закреплению двухконтурного характера развития различных субъектов.

Министерство экономического развития РФ занялось вопросами пространственного развития России: в ведомстве разработали проект соответствующей концепции (документ есть в распоряжении Лайфа). Минэкономразвития предлагает, в частности, структурировать регионы, исходя из их экономической специализации и наличия социально-экономических проблем, подразумевающих дополнительные дотации.

Разработка концепции Стратегии пространственного развития (СПР) России производится в целях реализации основных положений Стратегии социально-экономического развития РФ и Стратегии национальной безопасности РФ, прописанных в ФЗ «О стратегическом планировании в РФ». Под пространственным развитием авторы концепции подразумевают прогрессивные изменения в территориальной организации страны, которые являются результатом деятельности государства по совершенствованию организации расселения жителей и размещения на территории объектов инфраструктуры.

В случае одобрения разработанного ведомством документа первые изменения в структуру регионов вступят в силу уже в 2020 году. Лайф разбирался, что может измениться в экономике российских субъектов в ближайшие десятилетия.

Авторы концепции для эффективного развития субъектов Федерации предлагают структурировать регионы, исходя из двух типологий: структурно-отраслевой и проблемно-ориентированной. В первом случае республики, края и области будут делить по их экономической специализации. Во втором случае структура регионов будет зависеть от наличия социально-экономических проблем, для решения которых предполагается оказание целевой федеральной финансовой поддержки.

В рамках первой - структурно-отраслевой - типологии в документе выделяется пять групп.

Постиндустриальные регионы

- специализируются на высокотехнологичных производствах и рыночных и образовательных услугах.

Индустриально-диверсифицированные субъекты

- занимаются производством продукции обрабатывающей отрасли промышленности.

Аграрно-индустриальные и аграрно-полисервисные регионы

- в основном заняты в аграрно-промышленном комплексе. Между ними есть разница: в субъектах первого типа присутствуют отдельные отрасли обрабатывающей промышленности, второй тип оказывает рыночные услуги.

Пятая группа регионов, выделяемых в концепции Минэкономразвития, специализируется на добыче и переработке полезных ископаемых и носит название энергоресурсной.

Профессор кафедры экономики и финансов общественного сектора ИГСУ РАНХиГС Людмила Пронина распределила ряд российских регионов согласно структурно-отраслевой типологии Минэкономразвития.

- К постиндустриальным можно отнести Москву и область, Санкт-Петербург и Ленинградскую область, а также восемь регионов с оборонной промышленностью, например Нижегородская область. Индустриально-диверсифицированные - это регионы с изменениями, улучшениями. Сюда можно отнести регионы Дальневосточного федерального округа, Ростовскую область, Красноярский край. Многие субъекты можно отнести сразу к нескольким группам: вот Ростовскую область я бы отнесла и к аграрно-индустриальным. В эту же группу идут Ставропольский и Краснодарский края. К аграрно-полисервисным я бы отнесла Воронежскую и Томскую области. А энергоресурсные регионы - это Тюменская область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа, а также Якутия, - объяснила она.

В концепции СПР также предполагается выделение группы регионов, которым требуется дополнительная федеральная финансовая поддержка. К этой группе должны быть отнесены субъекты с системными социально-экономическими проблемами, в которых отсутствуют устойчивые тенденции к позитивному изменению. Кроме того, в них должны выполняться минимум четыре из пяти условий: низкий уровень доходов населения (менее 75% от среднего по РФ), высокий уровень безработицы (более чем в 2 раза выше среднего по РФ), низкая степень активности частных инвесторов, низкий уровень реальной бюджетной обеспеченности за счёт региональных доходов (менее 75% к РФ) и низкий общий уровень активности хозяйствующих субъектов.

Заведующий кафедрой государственного регулирования экономики РАНХиГС Владимир Климанов отмечает, что применение классификаций и типологий в вопросах государственного управления весьма ограничено.

- Вопрос типологии всегда содержит две стороны: с одной стороны, типология создаётся для целей научного характера - построения прогнозов и предположений. С другой стороны, есть типология для целей государственного управления. В этой сфере применение типологий весьма ограничено: там гибкие признаки, плавающие границы, переходные типы и тому подобное, - говорит он.

Климанов напомнил о другом принципе деления регионов - в зависимости от получения ими дотаций.

- У нас есть типология регионов, закреплённая в 130-й статье Бюджетного кодекса, которая делит регионы по показателям дотационности. В этой связи к регионам применяются разные требования в рамках бюджетных правоотношений, - сказал эксперт. - Как будет действовать деление регионов в этот раз, говорить пока рано, всё-таки проект концепции Стратегии пространственного развития России - это только проект. Только после ряда обсуждений этого проекта мы сможем получить более полную картину того, как всё это будет работать.

Ранее Лайф уже писал о неравномерном распределении дотаций между регионами и об алгоритме распределения бюджетных средств в субъектах.

Концепция СПР также предполагает деление России на макрорегионы. Они будут включать в себя территории двух и более субъектов, для которых будут выделены отдельные направления социально-экономического развития. При делении страны на макрорегионы должен быть учтён ряд принципов: субъекты должны быть соседними, иметь возможность создания общей инфраструктуры и дополнять друг друга в вопросах развития производства.

Отмечается, что для каждого макрорегиона должен быть создан собственный субъект управления. Минэкономразвития предлагает создать орган федерального уровня: единого министерства либо специальных министерств, организованных по территориальному признаку, ряд департаментов в уже существующих ведомствах или Межведомственную комиссию по пространственному развитию.

Документ предполагает три этапа формирования макрорегионов. Первый этап - среднесрочный - должен завершиться в 2020 году. В этот период предлагается создать четыре макрорегиона: Столичный (Москва и Московская область), Дальний Восток и Байкальский регион (все субъекты в составе Дальневосточного федерального округа, Бурятия, Забайкальский край и Иркутская область), Северо-Западный (все регионы Северо-Западного федерального округа) и Азово-Черноморский (Севастополь, Крым, Ростовская область, Краснодарский край и Адыгея).

- Идея не новая - она положена в ФЗ «О стратегическом планировании». Другое дело, каким образом произошла группировка, эффективно или нет, - тут нужно смотреть критерии, по которым Минэкономразвития всё это формировало, - говорит экономист Людмила Пронина. - На первый взгляд, тут всё более-менее соответствует действительности и законодательству. Вот, например, Москва и Московская область - всё уже давно реализуется, они и так фактически вместе. С Дальневосточным макрорегионом тоже всё понятно - его и так развивают. А вот южный макрорегион вызывает некоторые сомнения. Ростовская область и Краснодарский край - это регионы с хорошим налоговым потенциалом, хорошо развитые. Но туда же включается Севастополь и Адыгея. Севастополь - это новый регион, там нужно проводить много различных реформ и преобразований, туда ушло много бюджетных трансфертов, но сам он пока не развивается. Адыгея - это глубокодотационный регион, там низкая бюджетная обеспеченность, низкий бюджетный потенциал. Поэтому получается, что в этом макрорегионе одни субъекты будут жить за счёт других. Остальные деления уже сложились, их определили просто по факту.

В более долгосрочной перспективе (до 2030 года) планируется сформировать ещё пять макрорегионов: Волжский (Нижегородская, Ульяновская, Самарская, Саратовская, Волгоградская области, Татарстан и Чувашия), Уральский (Пермский край, Свердловская, Челябинская и Оренбургская области, Башкирия и Удмуртия), Западно-Сибирский (Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа и Тюменская область), Южно-Сибирский (Томская, Новосибирская и Кемеровская области, Алтайский край и Республика Алтай) и Восточно(Центрально)-Сибирский (Красноярский край, Хакасия и Тува).

Остальные российские субъекты будут объединены в макрорегионы в ещё более долгосрочном периоде - к 2040-2050 годам. В концепции отмечается, что формирование макрорегионов будет способствовать «увеличению числа центров роста», повысит конкурентоспособность России и обеспечит её многополярное развитие.

Вице-президент Центра политических технологий Ростислав Туровский высказывает опасение, что концепция в конечном итоге может оказаться «мёртвой».

- Может оказаться так, что эта концепция будет просто мёртвым документом, правильным и корректным с точки зрения деления России на социально-экономические районы. А вот впишется ли она в реализацию федеральных программ по распределению бюджетных средств, это не вполне очевидно, - говорит эксперт. - Это далеко не первый опыт: например, разрабатывалась Стратегия экономического развития федеральных округов, которая ничем не завершилась, поскольку она либо была не доработана, либо не работала при принятии решений федеральными властями. О ней, по большому счёту, уже успели забыть. С другой стороны, сейчас это всего лишь концепция, а не руководство к действию. Где-то на неё будут обращать внимание, а где-то нет. Риск, что она станет сугубо формальным мёртвым документом, очень большой, поскольку это уже произошло с другими аналогичными документами. Разница в том, что статус этого документа, судя по всему, будет выше, поэтому совсем не обращать внимания на него нельзя, но при принятии решений многим она будет просто неудобна и её не будут учитывать.

Источник: