Интервью и комментарии

Развитие национальной экономики всегда приоритетно по отношению к региональному развитию. Стратегия развития национальной экономики определяет вначале общие направления развития, и только затем и на их основе применяются решения в пространственной плоскости, по отношению к развитию конкретных территорий.

Какой же срез процессов понимают под региональным развитием на самом деле?

В любой стране – это развитие сложившейся системы, способной менять соотношение территориальных элементов, в нее входящих, т.е. своих подсистем, относительно друг друга. Это как раз те процессы, которые реально идут в обществе; есть разного рода инструменты, которые государство применяет для стимулирования территориального развития. Совокупность этих мер и инструментов и есть региональная политика. В России неоднократно предпринимались попытки создания федерального органа, ответственного за региональную политику. Однако с какой-то неизбежной закономерностью такое министерство (сейчас это Министерство регионального развития РФ) всегда оказывалось где-то в самом «хвосте» государственных интересов. А между тем в этой проблематике есть общетеоретические закономерности и обусловленность, связанная с неравномерностью экономического развития территорий – развития вообще и экономического роста в частности.

Несколько лет назад Всемирный банк опубликовал чрезвычайно интересное исследование, в котором констатировал ряд важных постулатов. (См.: Доклад о мировом развитии за 2009 год. Новый взгляд на экономическую географию. – World Development Report 2009: Reshaping Economic Geography.)

Первый постулат. Экономический рост всегда будет неравномерным, и добиться, чтобы все территории развивались одинаково, невозможно. И если теоретически желательно, чтобы развитие охватывало максимальное число стран и жителей планеты или максимальное количество жителей одного общества, то добиться этого на практике не получается. Что и признают авторы доклада.

Второй постулат – тот, что опережающее увеличение доходов в стране или опережающие темпы экономического роста непременно будут вести к территориальному расслоению, поскольку при повышенных темпах экономического роста отдельные территории идут впереди других. Российские реалии достаточно убедительно иллюстрируют этот постулат.

Лет 10–15 назад считалось, что в нашей стране непременно нужны и будут созданы инструменты для того, чтобы регионы максимально сблизились по уровню своего социально-экономического развития. В конце 2001 г. федеральное правительство даже приняло специальную федеральную целевую программу «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации», рассчитанную до 2015 года (постановление Правительства РФ от 11 октября 2001 г. №717). Но потом об этом замолчали, в т.ч. на самом высоком государственном уровне: когда наша экономика стала активно развиваться, прежде всего, за счет бурного роста цен на энергоносители, выяснилось, что расслоение общества, в том числе и в пространственном отношении, лишь нарастает. Все те регионы, которые жили на рентные доходы, развивались быстрее других. Реальное развитие пошло в противоположном тренде, отнюдь не в том, который предполагала формирующаяся государственная региональная политика: богатые регионы и территории быстро богатели, бедные не догоняли вырвавшихся вперед. В результате рост доходов в нашей стране сопровождался узкой территориальной концентрацией производства и усилением региональной дифференциации.

Хотя экономический рост и происходит всегда неравномерно, однако, по мнению авторов доклада Всемирного банка, развитие все же может отвечать интересам всего населения планеты.

Существуют регионы и ареалы, к которым предприниматели относятся равнодушно, и остаются города, которым производители отдают предпочтение, и куда все равно будут инвестировать в первую очередь. Это большие города, прибрежные районы и страны, между которыми установились тесные связи. Поэтому в первом случае возникает классический провал рынка, и государство должно вмешиваться, используя свои инструменты для решения общенациональных задач. Приоритеты развития могут складываться по-разному, но опроси предпринимателей – ответ будет один: никто не стремится вкладываться в отсталые регионы или регионы с напряженным политическим и экономическим климатом, инвесторы неизменно выбирают самые успешные регионы и территории.

«Матрёшечная» федерация

В России понятие «регион» атрибутируют как понятие «субъект федерации» (или иногда их совокупность в их административных границах). Все субъекты Российской Федерации поименованы в ст. 65 Конституции РФ, но даже тут – по самому их перечню – видны их различия и формально разный вес. В нашей стране 21 республика, 9 краев, 46 областей, два города федерального значения, одна автономная область и 4 автономных округа. Такие различия сложились исторически. В республиках, например, может быть принят второй и даже третий государственные языки помимо русского. Кроме того, автономные округа – это часть сложной конструкции «матрёшечной» федерации, когда один субъект федерации оказался «вложенным» в другой. Так, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа – субъекты федерации и в свою очередь часть Тюменской области. Но все они равноправны с федерацией в своих отношениях, что декларируется и в Конституции, и в целом ряде законов, включая Бюджетный кодекс РФ, где зафиксирован принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ по доходам, по расходам, по источникам погашения дефицита и т.д.

«Разрулить» эту сложность пытались объединением субъектов федерации. Такие попытки предпринимались с 2005 года. Это касалось ряда автономных округов и краев и областей, в состав которых они фактически и так входили. Была очень сложная процедура, и многие предполагали, что это – определенный старт укрупнения субъектов РФ. Но процесс дальше не пошел, захлебнулся, и нюансы в федеративных отношениях остаются.

Но и в мировой практике не выявляется очевидного ответа на вопрос, сколько субъектов или административно-территориальных единиц первого порядка должно существовать, и есть ли какие-то закономерности, определяющие успешность или неуспешность развития региона в зависимости от его площади и количества жителей (см. табл. 1).

Такое большое число субъектов в Российской Федерации (всего 83) часто оправдывается тем, что Россия – огромная и многонаселенная страна. И в США субъектов федерации немало – 50 штатов плюс федеральный округ Колумбия, в котором расположена столица страны Вашингтон. В других странах субъектов первого уровня еще меньше. И размер территории при этом явно не столь важен. В Австралии и Канаде площадь территории субъектов первого уровня существенно больше, чем в России: 961 тыс. кв. км и 831 тыс. кв. км, соответственно, против 206 тыс. кв. км в РФ (см. табл. 1).

Можно найти страны, в которых и численность населения субъектов выше, чем у нас. Так что вопрос об укрупнении субъектов федерации явно не может считаться закрытым. К примеру, возможно, когда-нибудь произойдет объединение Санкт-Петербурга с Ленинградской областью (см.: Санкт-Петербургская агломерация: два субъекта без общей стратегии), то же касается и Москвы и Подмосковья: такие голоса среди политиков и в экспертном сообществе раздаются с определенной периодичностью.

Но, по-видимому, все же этот вопрос будет «передан» будущим поколениям.

Пока же для решения ряда государственных задач создают надсубъектные образования. Так, во времена Госплана СССР в экономической географии существовало понятие «крупный экономический район»; на территории Российской Федерации их было 11 плюс Калининградская область, входившая в Прибалтийский экономический район вместе с другими союзными республиками.

В новой российской государственности в 1990-ые годы предпринимались попытки создания межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия, которые по-новому объединяли субъекты федерации для решения различных совместных задач. В 1999 г. был принят специальный федеральный закон, регулирующий их деятельность. В 2000 г. Указом Президента РФ были созданы 7 федеральных округов (с 2010 г. их 8).

Федеральные округа с точки зрения региональной политики обладают гораздо меньшими совокупными атрибутами региона, нежели сами субъекты РФ: у округов, в отличие от республик, краев, областей, нет своего законодательства, своих выбранных населением органов власти, своего бюджета, объектов собственности. Здесь децентрализована часть государственных федеральных структур, чьи задачи приближены к решению региональных задач, в том числе связанных с координацией деятельности разных федеральных структур на территории. Определенная «неполноценность» данных институций в качестве регионов подтверждается, например, тем фактом, как легко в 2010 г. был вычленен из состава Южного Северо-Кавказский федеральный округ, когда на федеральном уровне возникло понимание, что это даст возможность эффективнее решать комплекс проблем развития этой части страны.

С другой стороны, на локальном уровне регионы подразделяются на муниципальные образования. По данным на начало 2012 г., в России 23 118 муниципальных образований. В их числе: 517 городских округов, 1 821 муниципальный район, 1 711 городских поселений, 18 833 сельских поселения, 236 внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Как видим, основную часть составляют сельские поселения, хотя их число немного сократилось за последние годы вследствие объединения мелких поселений в одно.

Полномасштабной реформе местного самоуправления – 10 лет. В 2003 г., когда шло разграничение полномочий между уровнями публичной власти, президентской комиссией под руководством Дмитрия Козака была предложена типологизация муниципальных образований по территориальному и поселенческому признаку и сформирована сетка муниципальных районов, в которые вошли городские и сельские поселения. Есть и города, играющие значимую роль на уровне региона, которые были преобразованы в городские округа. В отдельных субъектах федерации ими являются не только большие, но и даже средние города с численностью населения менее 100 тысяч человек. К городским округам относятся и совсем малые закрытые административно-территориальные образования. Но в некоторых субъектах федерации городскими округами являются лишь очень крупные города. Так, к примеру, в Татарстане их два – Казань и Набережные Челны.

Следует отметить, что очень часто регион или даже страна в целом атрибутируется в соответствии именно с главными городами. Так, даже известный рейтинг Всемирного банка Doing Business, характеризующий конкурентоспособность стран мира, давая характеристики России, на деле описывает положение в Москве. Так и получается, что сложности российской столицы, включая особые трудности прохождения административных процедур при открытии и функционировании бизнеса, при получении разрешений на строительство, при подключении предпринимателей к энергосетям, приписываются всей стране. Но ситуация в Москве и регионах страны может сильно отличаться (см.: Равнение на Ульяновск, Саранск и Владикавказ?). Аналогично и в самих субъектах федерации: социально-экономические характеристики административного центра и муниципальных образований – разные.

В разных регионах ситуация может выглядеть очень пестро: в России есть регионы, находящиеся на разном уровне социально-экономического развития, имеющие разные технологические уклады, условно богатые и условно бедные. В России есть регионы относительно маленькие и по площади, и по численности населения, а существуют и такие большие, как уже почти 12-миллионая Москва или к которым можно применить слова поэта Александра Твардовского: «леса и горы скопом, земли довольно, чтоб на ней раздаться вширь пяти Европам со всею музыкой своей».

С различными региональными особенностями (например, очевидно, что в зоне Крайнего Севера рыночные факторы перестают действовать) приходится считаться в региональной политике, где набор действий может заключаться в нескольких направлениях. Это, во-первых, обеспечение равного доступа граждан к конституционно гарантированным благам и услугам вне зависимости от места их проживания или даже нахождения. Где бы наш гражданин ни жил, в самых разных условиях, он должен быть пролечен, выучен, обеспечен правозащитой и т.д. На выравнивание или, точнее, сглаживание различий этих условий в субъекты федерации направляются значительные межбюджетные трансферты из федерального бюджета.

Есть и другое направление государственной региональной политики – селективная поддержка отдельных территорий с особыми условиями хозяйствования или жизнедеятельности. Это, например, поддержка развития зоны Крайнего Севера, особых экономических зон, закрытых административно-территориальных образований, наукоградов, приграничных территорий.

И есть еще одна практическая сторона региональной политики – содействие межрегиональному взаимодействию, когда за федерацией остается решение задач и проблем, стоящих на стыке двух или нескольких регионов. Успешный опыт в этом направлении нередко находится «за бортом» государственной региональной политики.

А как развиваются регионы России? На карте, составленной специалистами Института географии РАН, показана дифференциация регионов по ВВП на душу населения (см. рис. 1).

На карте красным выделены автономные округа Тюмени – ХМАО, ЯНАО, где среднедушевые значения по этому показателю более чем в три раза превышают средние по стране. В этом ряду и Москва.

Несколько отстают близкие к этому показателю Санкт-Петербург, Республики Коми и Татарстан и отдельные регионы Востока страны – Красноярский край, Томская, Сахалинская области. Центральную часть и Юг страны «скрашивает» группа регионов, где этот показатель ниже, чем в среднем по стране, и темно-зеленым цветом на карте выделены те, которые более чем в два раза не дотягивают до среднего уровня. И эти диспропорции как-то надо устранять. Есть диспропорции и в показателях, характеризующих развитие населения (см. рис. 2).

У более бедных регионов Северного Кавказа и Юга России численность населения и рождаемость растут; есть отдельные регионы Сибири, где много молодежи, и там также растет численность населения. А в европейской части, в большинстве регионов центра России она неуклонно сокращается. Исключение составляют Белгородская область, Москва и Подмосковье. Этими тремя регионами и исчерпывается список регионов европейской части страны, в которых растет численность населения.

В России самый богатый регион опережает средний по среднедушевым показателям в 9 раз, а самый бедный имеет уровень 0,12 от среднего. Такого рода диспропорции типичны для развивающихся, чаще всего отсталых, стран мира. Но такой региональной дифференциации нет ни в одной другой развитой стране мира (см. рис. 3).

Западные эксперты не всегда понимают масштаб проблем в нашей стране. В Германии или США, как видно на графике, таких острых проблем, как у нас, нет. Именно для их хотя бы частичного решения приходится создавать сложную систему перераспределения финансовых ресурсов, призванных смягчать региональные диспропорции. И делается это через инструмент дотаций. Успешно или нет и насколько успешно, это уже другой вопрос. 

России часто в своей региональной политике приходится решать разновекторные задачи, и нередко они вообще антагонистичны друг другу. Так, в части предоставления финансовых ресурсов есть дилемма: стимулировать экономический рост или добиваться большей социальной справедливости, рвануть вперед или выровнять?

Разные страны по-разному подходили к этому вопросу. В бурно развивающемся Китае выделяли приморские территории, создавали там особые преференции для предпринимательства и вкачивали туда ресурсы, выводя всю страну на новую вершину. Но статистика при этом говорит, что больше половины Китая – это по-прежнему сельская местность, где уровень доходов крайне низок. С внутренними, отсталыми районами страны часто просто не считались ради решения задачи вырваться вперед. Поэтому в Китае в ходе экономических преобразований последних десятилетий региональные различия оказались еще сильнее прежнего. А есть пример ЕС, в частности Германии, где социальные вопросы – пособия по безработице, льготы для всех жителей решены так, чтобы всячески избегать такого состояния, когда кто-то, в том числе в территориальном аспекте, оказался бы ниже определенно заданного уровня. При этом темпы экономического роста страны в целом относительно невысокие. То есть проблемы экономического развития в региональном разрезе государства на разных исторических уровнях решают по-своему.

Каковы перспективы региональной политики в нашей стране? Во многом они зависят от того, насколько успешными окажутся задуманные сейчас преобразования и реализация стратегических планов. У российского государства, в частности, оказалось много излишне централизованных функций. Уже многим политикам и экспертам очевидно, что значительную долю функций лучше было бы децентрализовать, но децентрализации мешает рудимент института назначения губернаторов. Кроме того, децентрализации мешает и слабая финансовая гибкость субъектов федерации, да и просто отсутствие у них необходимых для принятия самостоятельных решений ресурсов. Все процессы межрегионального взаимодействия и сотрудничества также сталкиваются с противодействием. В их основе – разность интересов регионов, согласовать которые затруднительно, в т.ч. и в рамках программ развития федеральных округов. Но собственно потенциал региональной политики все же лежит именно в этих плоскостях: укрепления самостоятельности регионов и развития межрегионального сотрудничества.

http://ecpol.ru/component/content/article.html?id=1002