Интервью и комментарии

Перспектива российских регионов: инвестиций нет, но расти надо. Инструменты — агломерационный эффект, человеческий капитал, улучшение госуправления. Рисков очень много, взрывного успеха не достичь. Но другой дороги нет

- Успешные решения всегда локальны, но тщательный анализ факторов успеха отдельных регионов позволяет эти решения отчасти суммировать, отчасти масштабировать, а в пределе — задать новую траекторию развития для всей страны, — заявил ректор УрФУ Виктор Кокшаров на открытии в резиденции губернатора Свердловской области традиционной, двенадцатой по счету международной конференции «Российские регионы в фокусе перемен» (организована аналитическим центром «Эксперт», журналом «Эксперт_Урал» и Уральским федеральным университетом; см. также «На стратегическое чудо уповаем»).

— Мы разработали ряд сценариев развития РФ до 2035 года. Во всех в ближайшей перспективе страна существенно отстает в темпах роста от группы развивающихся стран, а в некоторых случаях и от мировой экономики. За исключением последней части прогнозного периода, 2031 — 2035 годов. Тогда, как мы предполагаем, многие из существующих сейчас ограничений роста российской экономики будут преодолены, — предложил стратегическое видение общефедерального будущего заведующий отделом экономической теории ИМЭМО РАН Сергей Афонцев.

Сценарии ускоренного развития возможны, они разные, но в любом случае Россия должна выходить на темпы роста свыше 5%, в идеале 5,3 — 5,7% в год, значится в стратегическом прогнозе ИМЭМО.

Риск предлагаемой схемы понятен, но если в стратегии будет заложено что-то сверх возможностей, это хорошо, считает директор Института реформирования общественных финансов Владимир Климанов: Челябинской области нужна здоровая амбициозность, сейчас она как будто в тени — вне медиапространства, вне понимания инвесторов. Кроме того, если Челябинск не договорится со Свердловской областью, это будет большой проигрыш и для регионов, и для страны в целом. Конкуренция, в том числе за кадры, на Урале должна стать не тормозом, а драйвером развития.

Еще в октябре 2016 года одной из главных тем на Сочинском экономическом форуме стало внедрение проектного метода в управлении страной. Тогда премьер-министр РФ Дмитрий Медведев поручил открыть проектные офисы в органах госуправления, заявив, что они должны проникнуть во все ткани государственного механизма. А текущую структуру власти председатель правительства назвал неповоротливой. С тех пор внедрение проектного подхода превратилось едва ли не в полномасштабную реформу государственного управления.

— У нас за последнее время госслужба в общем не менялась. Да, проведена административная реформа, итоги ее разные, но как такового реформирования не произошло, — рассуждает заместитель руководителя администрации губернатора Свердловской области Евгений Гурарий. — Еще и поэтому, когда сегодня мы говорим о росте экономики, о социально-политических вещах, речь в том числе должна идти о качестве госуправления, в частности — о скорости принимаемых решений. Надо признать, что часто ведомства не справляются с реализацией больших проектов, в том числе инвестиционных. И зачастую проблема не столько в квалификации (хотя она тоже имеет место), сколько в механизме работы. Вот сегодня на пленарной сессии мы говорили о зашкаливающем количестве госпрограмм, о неохватном количестве показателей. Свердловская область признана одним из положительных примеров, однако количество показателей целевых госпрограмм у нас — около 1080. И если кого-то из министров попросить назвать с ходу все целевые показатели, за которые он отвечает, не думаю, что это произойдет быстро.

Что сделано на уровне Свердловской области: мы создали структуру проектных ведомств, старались сделать их достаточно «легкими». Наша основная «боевая единица» — проектный офис на региональном уровне, там находятся ключевые люди; принято принципиальное решение открыть проектный офис в администрации губернатора, поскольку она имеет ресурсы для большего влияния в среде органов исполнительной власти. Сейчас основная задача — посадить на допплощадке людей из разных ведомств и попытаться выстроить это как работу команд. Все это, безусловно, требует обучения и тренингов, которые мы начали в этом году.

Запущены процессы рабочих коммуникаций, в них задействованы совершенно новые формы — это автоматизированные системы управления проектами. По каждому проекту создается паспорт — короткий внятный документ, где заложена только одна ключевая цель, конкретные задачи с ценовыми показателями, критерии успешности и риски. Плюс в паспорт включается коммуникативная история. Паспорт утверждается губернатором, соответственно, он обязателен для исполнения. Все паспорта, прежде чем попасть на утверждение губернатору, проходят согласование общественно-делового совета

Безусловно, не все еще получается, ведь мы проработали в активной фазе только полгода. Главное, что создана ключевая нормативная база, и нужные решения теперь можно принимать в оперативном формате.

— Меня как представителя профессионального сообщества в сфере управления проектами не может не радовать происходящее в последний год: наконец-то настало наше время, — довольна директор НОУ ДПО «Фабрика управляющих проектами» Яна Ведерникова. — Государственные структуры признали, что их деятельность тоже должна быть направлена на результат — измеряемый и привязанный к конкретным срокам. Кроме того, государственные чиновники обреченно согласились создавать прозрачную систему достижения результата. При этом мы наблюдаем все виды сопротивления: это и «итальянская забастовка», и такая классика саботажа, как избыточное рвение. Несколько тысяч целевых показателей — как раз пример такого саботажа. С ним очень сложно бороться.

— Яркого и интересного в сфере госуправления, действительно, давно не хватает. Когда появилось проектное управление, позитивные моменты, которые мы упускали, — инициативность, возможность командной работы, ориентированность на результат, — нашли сферу для воплощения. Все это можно рассмотреть как длинную эволюцию внедрения управления по результатам. Началось оно, напомню, в 2004 году — тогда вышло постановление правительства, которое ввело термин «бюджетирование, ориентированное на результат», затем у нас долго и с трудом внедрялись госпрограммы — там тоже ориентировались на результат. Сейчас проектное управление. Вроде бы здорово, чтобы все так вышло, — начинает за здравие Владимир Климанов. — Но у меня много пессимизма: мы столько раз пытались ввести что-то новое в систему госуправления — не работает, и все тут. Начинается лишь переписывание старого.

— Помню, когда закон о стратегическом планировании (172-ФЗ) только принимался, он задумывался только для государственной власти — федерального и регионального уровней. Уже в процессе обсуждения доработали муниципальную составляющую, даже специальные оговорки были, что все это касается только крупных муниципалитетов. Никто и не предполагал тогда обязывать все 26 с лишним тысяч наших муниципалитетов писать стратегии и программы. А ведь к этому мы вполне можем прийти. Отсюда возникает вопрос: а для каких муниципалитетов и задач стратегический план по-настоящему необходим? То же относится и к проектному управлению: проектный офис нынче вещь модная, везде их уже насоздавали. Но для чего? Чтобы просто мониторить? Очень часто им просто нереально чем-то управлять, я не знаю таких случаев, — недоумевает зампред Внешэкономбанка Андрей Клепач.

— У проектных офисов есть три уровня зрелости, и несмотря на то, что мы их все так называем, это совершенно разные структуры с разными задачами, — считает Яна Ведерникова. — Первая базовая конфигурация — это центр информации, люди, которые собирают статистику. Второй — центр контроля, когда офис может проверять достоверность информации, пресекать ее искажение. При этом офис выступает в роли навигатора: эти молодые люди, которые иногда и не обладают опытом в реализации проектов, прекрасно дисциплинируют руководителей тем, что вовремя начинают зудеть над ухом. И региональный проектный офис Свердловской области уверенно сейчас идет в формат центра контроля. Не все пока получается, но это целевая модель. Ну и третий уровень зрелости — центр ответственности за результат. Для этого в проектном офисе должны появиться руководители проекта — не госчиновники, а нанятые менеджеры с внятным вознаграждением. Возможно, для госслужбы третий уровень зрелости вообще не пригоден, дай бог, если у нас офисы заработают в формате центра контроля.

— Сегодня основной тормоз в том, что госпрограммы — отдельно, а проекты — отдельно. При этом реальные ресурсы стоят именно за программами, но в их случае действует принцип «один ГРБС (главный распорядитель бюджетных средств) — одна программа», а значит, процветает ведомственность, и никакая реальная командная работа невозможна. Поэтому первичная задача сейчас — уйти от принципа «один ГРБС — одна программа», — полагает Евгений Гурарий.

— У нас не только проекты отдельно от госпрограмм, еще и стратегия отдельно от программ и проектов. И это тысячи документов, — обостряет проблему Александр Трахтенберг. — Вообще говоря, существует шикарный инструмент ревизии этих нормативно-правовых актов — оценка регулирующего воздействия (ОРВ), в котором есть процедура экспертизы. Вот только уже который год министерство экономики не позволяет нам сформировать план проведения полноценной большой экспертизы документов: доступно лишь 5 — 6 документов в год. Значит, это не настоящий инструмент, а имитация, и ни о какой реальной прозрачности, к которой мы как бы идем, говорить не приходится.

— Вы говорите, что ОРВ не работает. Я вхожу в общественный совет при Минфине России и знаю, что меня в министерстве уже многие ненавидят, потому что я постоянно пишу индивидуальные заключения, и им приходится на них реагировать. Инструментов сейчас много, даже в переизбытке: не работает один — заходите через другой, — сглаживает Владимир Климанов. — А вот ведомственный сепаратизм действительно страшный, и я согласен, что госпрограммы еще больше вогнали исполнительную власть в ситуацию, когда каждое ведомство отвечает только за самое себя. Нам категорически не хватает умения договариваться, слышать наших контрагентов, искать компромиссные и взаимовыгодные решения.

— Ведомственный сепаратизм ужасен, и здесь самый нехороший пример подает как раз федеральный уровень, — итожит Юрий Симачев.

— Поэтому я очень рассчитываю, что именно на уровне регионов, где для этого, кажется, более благоприятные условия, наконец-то возникнут удачные механизмы склейки деятельности ведомств, продуктивного объединения ресурсов и инструментов, чтобы направить их на достижение конкретных целей и результатов.