Интервью и комментарии

Государство регулирует процесс написания региональных стратегий?

Как я понимаю, существует две основных проблемы. Одна из них связана с тем, что региональные стратегии пишутся в условиях, когда нет федеральных стратегических документов…

Да, закон обязывает при разработке региональных документов полностью учитывать федеральные наработки. Но при этом, например, концепция социально-экономического развития РФ до 2020 года была принята еще в ноябре 2008 года и сегодня она, очевидно, морально устарела. Стратегия пространственного развития РФ, хотя она предусмотрена федеральным законодательством, еще только разрабатывается. Во многих отраслевых стратегиях есть явно нестыкующиеся моменты. Так, в стратегии развития железнодорожного транспорта есть не только мост на Сахалин, но и мост с Чукотки на Аляску к 2035 году! Мы, правда, верим в это? Мы в Якутске не можем построить мост через Лену. Но закон обязывает закладывать в региональные стратегии эти пункты.

Вторая проблема связана с тем, что условия развития нестабильны, линейные зависимости не работают, и непонятно как строить стратегический вектор?

Мне часто приходится слышать, о том, что нельзя писать стратегию региона, например, в условиях его демографического сжатия. Уверен, должна быть стратегия управляемого сжатия, это нужно закладывать как некую данность. Также, как и сокращение объемов производства, падение инвестиций. Нам в нашей стране часто как раз не хватает долгосрочного видения, поэтому я за то, чтобы стратегии при любых ситуациях, плохих, экономического спада, демографического сжатия, исчерпания ресурсов, все равно должны быть и работать. Просто их надо строить, основываясь на гибких моделях.

Исполнителю всегда проще, когда все задачи строго структурированы, под каждую есть госпрограмма, понятные критерии оценки успеха.

Конечно, есть задачи, которые легко встраиваются в иерархии. Например, повышение качества жизни, экономическое развитие, пространственное развитие, экологическая безопасность, – их легко разбить на задачи, под каждую задачу придумать свою госпрограмму, с набором основных мероприятий и уже уйти в инструментарий. В результате получаем хорошо внутренне согласованный документ, удобный для исполнения.

Но с другой стороны, существуют важные направления, которые могут не вкладываться напрямую в цель. Как разбить по задачам повышение инновационности производств, рост производительности труда, экологизацию, снижение надзорных функций и административного давления на бизнес?

Стратегический документ должен носить ориентировочный характер. Нельзя указывать, что вы будете развивать автомобилестроение, а вы – фармацевтику. Это само собой вырисовывается самим бизнесом. В соответствии с классическими теориями региональной экономики, какие-то регионы будут, например, специализироваться на поставках животноводческой продукции на локальные рынки. Но никто же не запрещает построить фермы, которые будут работать и на национальный экспорт. Особенно, если рядом будут модернизированы транспортные артерии.

То есть, цель стратегии, с одной стороны, определить – что именно будет развивать государство «сверху», а с другой – как оно будет создавать условия для развития, инициированного «снизу»?

Дальняя периферия Москвы или пригороды Санкт-Петербурга в любом случае будут развивать производства, ориентированные на потребительский рынок столичных центров или Центральной России. А это предполагает автомобилестроение, фармацевтику, мебельную промышленность, «пищёвку». Поэтому задача стратегического управления – обеспечить условия для их появления и работы, а не пытаться строить самим.

Пока же основная проблема всех стратегий в том, что происходит «доедание» основных средств, накопленных ранее. Мы не создаем новую добавленную стоимость, новый продукт, мы просто используем те ресурсы, которые были накоплены и сформированы ранее, для дальнейшего развития. Но рано или поздно такая стратегия приведет в тупик. Для создания долгосрочных задумок на будущее мы должны стимулировать в широком смысле инвестиционную активность. Нам нужны не просто стройки, а создание новых продуктов, производств, технологий.

А как быть с тем, что в момент написания стратегии действовали одни тенденции, а потом они иссякли?

Действительно, в ряде регионов мы писали про отход от крупнотоннажного серийного производства к мелкосерийному. Это было связано как с технологическими трендами, так и с потребительскими возможностями. Но да, это не значит, что этот отход будет постоянным, более того, в некоторых регионах он уже исчерпывается, и им надо ориентироваться на новые тенденции.

Как с этим быть? Дело в том, что помимо стратегии обязательным документом является план реализации стратегии. Правда, в соответствии с законом, он должен приниматься на весь срок ее реализации, а основные стратегии пишутся до 2030 – 2035 года. Написать реалистичный план на такой срок невозможно. В результате, эти планы из практических превращаются в теоретические. А вот если план реализации готовить на более короткий срок, то станет возможно учитывать то, что не все тенденции будут работать до 2035 года, появятся новые. В стратегии не надо писать о том, что администрация будет работать с «Газпромом» или с какими-то другими компаниями, а в плане реализации – это как раз было бы логично.

Почему нет стратегии Москвы до сих пор? Это ведь столица государства.

Именно поэтому и нет. Стратегия развития региона – это документ, который консолидирует действия, желания, усилия, не только региональной администрации, но и бизнеса, бизнеса внутреннего и внешнего, муниципальных структур, хорошо, если еще и населения.

В Москве на сегодня есть, например, долгосрочное видение региональной администрации, выраженное в частности, еще в предвыборной программе Собянина. Один из ее главных тезисов: «Москва – город, комфортный для жизни». И мы видим, что столичная мэрия целенаправленно идет к тому, чтобы усилить эту «комфортную» составляющую. Обычно Москва по экономическим и политическим мировым рейтингам занимает высокие места, а по показателям качества жизни и городской среды – низкие. Вот последовательно и выравнивают эту ситуацию.

Стратегия формирует площадку для диалога?

Теоретически стратегия только тогда имеет шанс на долговременное существование, если при ее разработке и принятии максимально учтены мнения всех. Формой могут быть и межведомственные собрания, и общественные слушания, и прямое приглашение бизнеса на какие-то встречи. Однако власть всегда сохраняет ведущую роль за собой. Я, честно говоря, не помню, чтобы где-то губернатор собирал людей и спрашивал – что вам нужно? Зато видел, как, например, в Томской области местные промышленники приходили в администрацию и им задавали простой вопрос: «в какой раздел стратегии вы со своими инициативами попадаете?» Если они никуда не «попадали», то не имели основания претендовать на государственную поддержку. Региональная стратегия стала основой для понятного диалога власти и бизнеса.

Какие отношения между региональными властями и крупными корпорациями?

Связка региональной администрации с бизнесом везде разная. В области, где губернатор – это выходец из структур «Газпрома», связка будет одна, а в той области, где руководитель – выходец из судостроителей – ситуация будет другой.

Однако в целом, ситуация с диалогом региональных властей и крупного бизнеса непростая.

На некоторые крупные компании, например, на тот же «Росатом» многие регионы жалуются за то, что он при заключении соглашения о перераспределении доходов в рамках консолидированного налогоплательщика, просто выкручивает руки регионам, вынуждая тратить бюджетные деньги на развитие социальной сферы только в тех городах, где сам работает.

А зачастую представитель вертикально интегрированной компании в регионе не имеет никаких значимых полномочий. Он решает только операционные вопросы, и не может нарастить или снизить объемы производства, не может изменить нормы прибыли – она задается ему сверху. О чем тогда с ним вести торг? Поля для взаимодействия практически нет.

Как влияют на регионы «неожиданные» федеральные программы, обеспеченные финансированием, но не входящие в региональные стратегии?

Регион просто должен под них подстроиться. Например, не было в региональных стратегиях задачи в каждом муниципалитете при школах создать новые спортзалы, но пошли федеральные субсидии, и все начали делать. Это, конечно, хорошо, но из-за этого пропадает поле для диалога на уровне самого региона.

Существует ли управление рисками?

Думаю, что мы все еще живем в парадигме, существовавшей еще 5 лет назад. Понимание новой волны угроз к нам еще не пришло. Но смутные ощущения уже есть, и мы начинаем принимать различные стратегические документы. Стратегия национальной безопасности страны появилась в конце 2015 года, а весной 2017 года – стратегия экономической безопасности РФ. Стратегия научно-технологического развития России появилась в декабре 2016 года, но под нее еще нет принятой госпрограммы. Я знаю, что Минэкономики пытается внедрить идею управления рисками при реализации стратегий, но пока не видел никаких документов.

Мне кажется, тут важно не столько риски обозначать. В последнее время в западной литературе при описании регионов стал часто использоваться термин «resilience». У нас его переводят как устойчивость или упругость. Существует как раз необходимость создания вот этой устойчивости к вызовам глобального развития. Сегодня у нас при написании стратегии нет понятной модели, как мы должны реагировать на изменение, вызванные внешними импульсами.

Насколько используется многосценарность при подготовке стратегий?

Чаще всего используется два-три сценария, но есть регионы, которые прописывает и больше сценариев. Например, в стратегии Оренбургской области матрица сценариев, есть свои три варианта действия на то или иное развитие, и это получается шесть сценариев развития. Честно говоря, когда мы смотрели на уровень реализации стратегий, то пришли к выводу, что у нас, все-таки, в последние годы всё идет по инерционному сценарию. Конечно, регионы всё равно надеются на лучшее, хотя иногда этот оптимизм чрезмерный. И все-таки оптимистами нужно быть, иначе и нет смысла продолжать созидательную деятельность по социально-экономическому развитию страны и ее регионов.