Интервью и комментарии

9 декабря Госдума приняла в третьем чтении бюджет на 2017–2019 годы. И депутаты, и члены правительства отметили, что документ принимался в сложных условиях: низкие цены на энергоресурсы, санкции, введенные рядом стран. "Мы можем позволить только столько, чтобы не разбалансировать финансы страны", — сказал глава Минфина Антон Силуанов, представляя бюджет.

По словам спикера Госдумы Вячеслава Володина, утверждение главного финансового документа страны было непростым. "Однако в итоге нам удалось… выйти на оптимальный, но жесткий бюджет", — добавил он.

В адрес документа прозвучало много критики. "Строго говоря, в стране сегодня нет ни одного человека, который был бы доволен бюджетом", — заявил глава Комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрей Макаров (ЕР) после первого чтения. Вместе с тем он признал, что бюджет был сформирован "в условиях беспрецедентного внешнего политического и экономического давления".

Основным минусом бюджета эксперты считают отсутствие предпосылок для экономического роста.

Однако они признают, что есть и положительные моменты. Несмотря на все ограничения, социальные обязательства будут исполнены в полном объеме, заложены деньги на модернизацию армии и поддержку ключевых отраслей экономики. "Важен не объем расходов, а их качество", — перефразировал известную поговорку Силуанов.

Еще в ходе обсуждения документа Володин призвал депутатов принять "оптимальный бюджет, где люди бы видели решение своих проблем — при всех тех проблемах с экономикой, которые тоже нам нужно учитывать".

ТАСС обсудил с экспертами, удалось ли правительству и депутатам справиться с поставленной задачей, справедлива ли критика финансового документа, а также выяснил, почему бюджет 2016 года был однолетним, а новый — на три года.

Долгосрочное планирование — позитивный момент

Эксперты поддержали возвращение к трехлетнему бюджету. "Финансовое планирование не только на решение чисто текущих задач, которые, безусловно, превалируют, но и на формирование задач какого-то долгосрочного характера — это позитивный момент", — отмечает директор АНО "Институт реформирования общественных финансов", заведующий кафедрой факультета государственного управления РАНХиГС, член общественного совета при Минфине РФ Владимир Климанов.

Как пояснили специалисты, утверждение однолетнего бюджета 2016 года было связано с изменением внешнеэкономической конъюнктуры и политической ситуации в стране, а именно с введением экономических санкций против России и резкому изменению курса национальной валюты.

"Из-за неопределенности бюджет был на один год, так как никто не понимал, что будет прежде всего с ценами на нефть, которые формируют очень большую часть доходов федерального бюджета", — поясняет генеральный директор аналитической компании "Неокон" Денис Ракша.

Поэтому, несмотря на сохранение "некоторого кризисного статуса", нет никаких оснований, чтобы мы не загадывали на среднесрочную и даже долгосрочную перспективу, считает Климанов.

Михаил Беляев добавляет, что трехлетний бюджет также полезен и для бизнеса. "Он (бизнес) будет понимать, какие деньги придут, куда придут, в какие секторы экономики, на что им рассчитывать и как себя вести", — поясняет экономист.

Инициатором составления бюджета на три года выступил Минфин. В ведомстве заявили, что только так удастся выправить дисбалансы бюджетной политики, то есть свести дефицит к нулю. "Это понятно, потому что, когда вы делаете каждый год бюджет на один год, вы не видите, за счет чего в перспективе снизить дефицит, — поясняет Ракша. — На трехлетнем горизонте Минфин эту задачу выполняет, правда пока гипотетически, — к 2019 году сводит дефицит к нулю".

Почему так важно свести дефицит бюджета к нулю

Дефицит — это превышение расходов бюджета над доходами. Фактически это означает, что есть государственные обязательства перед населением, бизнесом и т.д., которые невозможно покрыть из доходов бюджета, и нужно искать другие источники финансирования.

Министр финансов Антон Силуанов назвал любой дисбаланс бюджета фактически налогом на экономику. "Это тот же самый налог, поскольку мы изымаем эти ресурсы из экономики для перераспределения через бюджетную систему", — сказал он. Глава Минфина пояснил, что бюджет — это инструмент обеспечения макроэкономической стабильности, предсказуемости.

Эксперты согласны, что допускать большой дефицит бюджета крайне нежелательно. "В один финансовый год страна может справиться с такой ситуацией, тем более при наличии остатков на счетах в тех или иных резервных фондах, — отмечает Климанов. — Но в долгосрочной перспективе, если объем дефицита сохраняется на высоких значениях или если он в течение одного финансового года составляет очень значимую величину, у государства просто не будет ресурсов для немедленного исполнения тех расходных обязательств, которые оно должно выполнять… Тогда мы должны будем применять совсем нежелательные меры. Например, в виде запуска печатного станка". Климанов напомнил о проблемах конца 90-х годов, когда были задержки по выплате даже самых важных социальных льгот, включая пенсии.

Это как раз та ситуация, с которой столкнулся Минфин при составлении бюджета на 2017–2019 годы. "К сожалению, мы должны констатировать, что в этих сложных экономических условиях мы не можем ожидать роста доходов, — говорит Климанов. — И если посмотреть на параметры, которые закладываются на 2017 год, то они закладываются… в темпах роста ниже уровня инфляции. То есть реально мы понимаем, что объем доходов не возрастает, а сжимается".

В 2017 году дефицит составит более 3% от ВВП, что, по его словам, выше безопасного уровня по международным стандартам. Климанов напомнил, что в России нет законодательных ограничений для этого показателя. Но они существуют во многих зарубежных странах, например в Евросоюзе, где безопасный уровень дефицита не превышает 3% от ВВП.

"В 2009 году мы переживали ситуацию и с дефицитом 6%, — вспоминает Климанов. — Но тогда правительство не было готово к той кризисной ситуации, к резкому падению доходов".

"Сейчас, если бы правительство не принимало жесткие антикризисные меры по целому ряду направлений и расходы не сдерживались, мы, безусловно, ожидали бы гораздо более значимых показателей дефицита, нежели чуть больше 3% в 2017 году", — добавляет он.

За счет чего будут покрывать дефицит?

Дефицит планируется покрывать за счет Резервного фонда, Фонда национального благосостояния (ФНБ), а также внутренних и внешних заимствований.

В соответствии с законом о бюджете на 2017–2019 годы исчерпание средств Резервного фонда произойдет уже в следующем году. Денис Ракша считает, что это грамотное решение и не нужно бояться использовать Резервный фонд. "Для этого он и формировался, для таких ситуаций, — говорит он. — С точки зрения платежного баланса гораздо рациональнее тратить деньги Резервного фонда, чем делать дополнительные заимствования".

Социалка или оборона: кто получит больше денег

Еще на этапе планирования председатель правительства Дмитрий Медведев выделил несколько приоритетных направлений расходов федерального бюджета на 2017–2019 годы. Среди них:

• выполнение социальных обязательств государства. Среди наиболее ожидаемых — индексация пенсий и социальных выплат. Кроме того, пенсионеры получат единовременную выплату 5 тыс. рублей в январе 2017 года. Расходы на индексацию пенсий в 2017 году составят 212,8 млрд рублей. Предполагается, что эти средства получат 45 млн человек.
• расходы на исполнение майских указов президента, в том числе на повышение зарплат для работников бюджетной сферы;
• поддержка финансовой стабильности регионов;
• создание комфортной деловой среды для предпринимателей и инвесторов, в том числе за счет сохранения на прежнем уровне налогов для бизнеса;
• поддержка российского автопрома, транспортного машиностроения и легкой промышленности, а также поддержка агропромышленного комплекса РФ, что положительно отразится на уровне жизни в сельской местности;
• расходы на развитие оборонно-промышленного комплекса РФ.

Вместе с тем эксперт подчеркнул, что речь идет о сокращении расходов именно на раздел "Национальная оборона", а не "Национальная безопасность", где сокращение совсем незначительное и пропорционально сокращению в других отраслях. Таким образом, добавляет Климанов, Россия по-прежнему сохраняет "ярко выраженную направленность, связанную с обеспечением обороноспособности, национальной безопасности и правопорядка".

Это подтверждает и глава Минфина Антон Силуанов, заверивший, что объем закупок вооружений не будет снижаться, что позволит обеспечить модернизацию Вооруженных сил.

Несмотря на то что раздел "Социальная политика" по цифрам обошел расходы на оборону и безопасность, эксперты не спешат называть бюджет 2017–2019 годов социально ориентированным. "Так можно сказать, если социальные статьи удовлетворяются полностью, и в большом объеме, и без напряжения, — поясняет Михаил Беляев. — У нас социальные статьи сохранены и выполняются. Но выполняются с очень большим напряжением. И за бортом социальной обеспеченности остаются очень многие слои населения".

Климанов добавляет, что, несмотря на, казалось бы, значимые показатели расходов на социальный блок, по сравнению с европейскими странами они процентно ниже. Это относится и к социальной политике, и к здравоохранению, и к образованию. Сопоставимы доли расходов в части поддержки отраслей экономики, а в части обороны и национальной безопасности в РФ доля выше, чем в Европе.

Почему так трудно индексировать пенсии

"С 2005 года мы испытываем ситуацию, когда прямых выплат работодателей, привязанных к нашим зарплатам, уже давно не хватает на полное покрытие пенсий, — поясняет Климанов. — И бюджет Пенсионного фонда в последние годы уже почти на 40% формируется не за счет платежей от работодателей, а именно за счет трансферта из федерального бюджета".

"У нас очень большое количество льготников: пенсионеры, инвалиды, ветераны и т.д., — добавляет Беляев. — Каждой категории надо дать хотя бы чуть-чуть. Но как только мы начинаем считать все эти категории, оказывается, что суммы получаются очень и очень большие. Понятно, что для каждого отдельного человека это суммы на уровне выживания или прожиточного минимума, но в общегосударственном масштабе они выливаются в большие миллиарды".

Все это, по мнению Владимира Климанова, говорит о том, что ресурсов для дальнейшего увеличения пенсий становится все меньше. Поэтому отказ от индексации пенсий на уровень инфляции — это вынужденная мера, связанная с тем, что дополнительных доходов в бюджете нет, а наращивать расходы нельзя.

Почему спорт сохранил финансирование, а здравоохранение и ЖКХ — нет

Аналитики отмечают небольшое увеличение расходов на образование, ядерную промышленность, физкультуру и спорт и сокращение финансирования здравоохранения и ЖКХ. По остальным направлениям ситуация более-менее дублирует 2016 год, констатируют эксперты.

Расходы на ядерную промышленность одни объясняют заботой о будущем в связи с возможностью исчерпания нефти, другие — обеспечением ядерной безопасности. "Если не будет обеспечена ядерная безопасность, то это катастрофа, которая потребует значительно больших денег. Ядерная катастрофа есть ядерная катастрофа, тут ни убавить ни прибавить", — говорит Беляев.

Уменьшение расходов на здравоохранение эксперты связывают с перераспределением обязательств, которые финансируются как из федерального бюджета, так и из Фонда обязательного медицинского страхования. "Происходит перегруппировка в части высокотехнологичной медпомощи в пользу ФОМСа", — объясняет Климанов.

Беляев добавляет: уменьшая расходы на здравоохранение, правительство делает ставку на развитие в этой сфере бизнес-моделей (или платных моделей).

Что касается расходов на ЖКХ, аналитики подтверждают, что с 2018 года финансирование статьи начинает сокращаться, поскольку из федерального бюджета прежде всего поддерживалась программа переселения из аварийного жилья, которая заканчивает действие в 2018–2019 годах.

Специалисты напоминают, что новый бюджет строится на проектном подходе. В свое время национальные проекты оздоровили обстановку в стране, и правительство планирует и дальше идти по этому пути. "Если посмотреть на приоритетные проекты, определенные президентом и правительством, можно ожидать увеличение бюджетного внимания именно к ним, — поясняет Климанов. — Это и дороги, и проблема функционирования моногородов, и поддержка малого бизнеса и предпринимательства, и вопросы экологии. Тем более что 2017 год объявлен Годом экологии".

Также в бюджете предусмотрены деньги на отдельные приоритетные проекты в сфере образования, здравоохранения и социальной политики. Например, в 2017 году выделено более 17 млрд рублей на профилактику ВИЧ и вирусных гепатитов B и C, дополнительные 3,3 млрд по задание президента РФ — на санитарную авиацию, в 2017–2019 годах дополнительно выделено по 3,724 млрд рублей на реализацию программы "Доступная среда" и систему госгарантий инвалидам.

Стабильность без роста: за что критикуют бюджет

Проект федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов нацелен на достижение макроэкономической стабильности, но мер, направленных на формирование экономического роста, практически не просматривается, отмечает первый зампред Комитета Госдумы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству Владимир Гутенев.

"Мы не повышаем налоги, мы прогнозируем снижение инфляции, мы в рамках тех бюджетных параметров делаем доступнее кредит — это как раз основа для возобновления роста экономики, который предусмотрен в прогнозе на ближайшую трехлетку", — возражает на это Антон Силуанов.

Эксперты соглашаются с тем, что бюджет можно было бы сделать более эффективным в плане развития. "Несмотря на то что при формировании бюджета было сделано все, что возможно, во главу угла поставлены чисто финансовые показатели, а не показатели развития экономики, которые потом дадут что-то для бюджета, для страны, для людей, — говорит Михаил Беляев. — Что я вижу? У нас чуть-чуть возрастают доходы и мы опять начинаем давить расходы. И гордимся тем, что мы к 2019 году достаточно сильно снижаем дефицит бюджета. Хотя на самом деле надо было бы не снижать расходы. Потому что это означает, что ты опять не даешь деньги на развитие экономики, то есть подрываешь основы своего будущего и будущего наполнения бюджета".

Что касается источников финансирования дефицита, по мнению Беляева, помимо Резервного фонда и заимствований есть и другие инструменты, например фондовый рынок. "Именно через этот инструмент предприятия решают свой инвестиционный процесс, то есть свое развитие. Без него предприятия не могут реализовать свои акции, чтобы получить деньги для развития производства. Получается, это опять не развитие".

Экономист обращает внимание, что под сокращение пошли, например, программы, связанные с содействием занятости населения и развитием судостроительной техники для освоения шельфовых месторождений на 2030 год. По его мнению, эти направления могут сыграть в будущем, но он понимает, почему сейчас правительство направило деньги на другие сферы. "Развитие техники для освоения шельфовых месторождений, конечно, важно. Но мы планируем бюджет на три года, а 2030 год когда еще будет. Арктику связывают с потеплением, а вдруг потепления не будет? Тут очень легко все это объяснять", — рассуждает Беляев.

Что касается программы содействия занятости населения, по словам экономиста, "с точки зрения Минфина это не очень понимаемая сфера". "Наверное, считается, что спасение утопающих — дело рук самих утопающих, — добавляет Беляев. — Хотя в западных странах есть программы переобучения и профориентации, и они являются приоритетными. В том числе и потому, что они несут не только социальную нагрузку, но отчасти снимают нагрузку на правоохранительные органы. Ведь если люди заняты, если люди даже просто ходят на курсы профориентации, у них меньше времени ходить по улице и бить витрины. Это же надо все смотреть интегрально".

Реальный финансовый план

Несмотря на критику, Беляев уверен, что бюджет составлен так, как позволяют нынешние условия. "В нынешней ситуации, я думаю, его можно назвать оптимальным, — говорит экономист. — Хотя находится он под критикой, и очень большой, и может быть, даже справедливой. Но я считаю, что, видимо, это тот финансовый план, который реально возможен при нынешних условиях, не приукрашивая ситуацию".

"Я думаю, что он является максимумом того, что смог сделать Минфин, — добавляет Денис Ракша. — Если перефразировать известную максиму "политика — это искусство возможного", то у нас — "бюджет — это искусство возможного". Минфин находится в ситуации очень жестких ограничений, и они молодцы. Они деньги не печатают, они работают с тем, что есть, с тем, что приносит экономика. Это надо распределить так, чтобы это было максимально рационально. И с этой задачей они справляются".

Бюджет 2017–2019 годов является гораздо более реалистичным, чем многие бюджеты, принимавшиеся в последние годы, отмечает Владимир Климанов и напоминает о ситуации 2015 года. "Тогда доходы планировались на уровне $100, исходя из средней цены на нефть за последние семь лет, — уточняет эксперт. — При этом слова министра финансов о том, что нужно продумать запасной вариант бюджета, просчитать риски резкого падения цены на нефть, не были услышаны. Поэтому сейчас ситуация, на мой взгляд, складывается гораздо более реалистичная, в силу того, что мы ориентируемся все-таки на консервативный сценарий расчета цены на нефть ($40)".

Кроме того, по словам Климанова, финансовый документ на 2017–2019 годы является наиболее оптимальным с точки зрения возможностей правительства по бюджетному маневру, который есть у него в запасе. "Ожидаемое сокращение расходов на оборону — это уже некоторый шаг к переориентации бюджета в большую направленность на социальную сферу, — уточнил эксперт. — Изменения, которые мы видим в расходах, связанных с соцблоком, скорее, тоже позитивные. Но это все происходит исходя из тех возможностей, которые есть в настоящее время у правительства. Конечно, мы ожидаем, что в будущем произойдут еще более существенные перестройки, связанные с той же самой социальной сферой, в части пенсионной реформы и в части возможной переориентации бюджета на более производящие, а не потребляющие отрасли".